Interviu: „Gestionarea finanțelor publice este ineficientă și defectuoasă”
Interviu acordat pentru www.timpul.md:
Pe 29 iulie 2016, prin Hotărârea Parlamentului nr. 213, Veaceslav Untilă a fost numit în funcția de președinte al Curții de Conturi. În interviul ce urmează, președintele Curții ne-a vorbit despre abaterile, neregulile și deficiențele existente în sectorul public și despre cum au fost folosiți banii publici în anul 2015, cel care a fost raportat de curând. La fel, președintele ne-a deschis anumite paranteze despre deficitul resurselor financiare și despre austeritatea bugetară.
– Domnule Untilă, recent, ați prezentat în Parlament Raportul de activitate al Curții de Conturi pe anul 2015. Ce conține acest raport?
– Acest raport reflectă o gamă largă de subiecte, care oferă o imagine de ansamblu asupra activității Curții de Conturi în perioada de dare de seamă, atrăgând atenția asupra abaterilor, neregulilor și deficiențelor existente în sectorul public. Conform Programului anual, în perioada septembrie 2015 – octombrie 2016, s-au desfășurat 43 de misiuni de audit la 638 de entități, care s-au finalizat cu adoptarea de către Plen a 34 de hotărâri. Misiunile de audit s-au axat pe depistarea carențelor în activitatea administrației publice centrale și locale și pe evaluarea implementării în instituțiile publice a managementului financiar și controlului intern, fiind identificate cazuri de nerespectare a legalității în gestiunea resurselor financiare publice și administrarea patrimoniului public.
– În ce măsură ați reușit să cuprindeți întregul spectru de probleme ce vizează corectitudinea utilizării banilor publici?
– Misiunile de audit au scos la iveală o preocupare insuficientă din partea entităților publice pentru asigurarea acurateței datelor din situațiile financiare și pentru un management financiar guvernat de buna gestiune economico-financiară. Aceasta confirmă că fondurile și patrimoniul statului sunt gestionate într-un regim în care performanța utilizării acestora nu este un criteriu prioritar.
Dimensiunea cea mai semnificativă o reprezintă domeniul finanțelor publice, auditul extern (anual) abordând în mod prioritar rapoartele Guvernului privind executarea din exercițiul bugetar expirat a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și fondurilor asigurării obligatorii de asistență medicală. Astfel, Instituția Supremă de Audit atenționează Legislativul în privința celor mai mari provocări aferente sustenabilității financiare și asigurării unui buget fundamentat și realist. Principalele constatări la acest capitol relevă nerespectarea cronică a agendei legată de procesul bugetar, în special neaprobarea în termenul stabilit a legii bugetare anuale, ceea ce creează o incertitudine și tensiune atât pentru instituțiile statului, cât și pentru mediul de afaceri.
Totodată, se atestă un deficit de reguli, proceduri și instrumente analitice de prognozare eficace, Ministerul Finanțelor nedispunând de un sistem comparabil și actualizat de indicatori și evaluări macrosintetice privind materia, respectiv, baza de impozitare pe domenii, sectoare și teritorii. De asemenea, veniturile bugetare prognozate nu reflectă identificarea integrală a impozitelor și taxelor pasibile pentru calculare și colectare, acestea fiind diminuate la minimum 3 la sută din PIB. Numai în cazul unor autorități publice locale verificate, s-au elucidat rezerve nevalorificate estimate de către audit la circa 250 milioane de lei.
Din aceste considerente, auditul public extern este preocupat de evaluarea funcționalității sistemului administrării veniturilor publice. Instituțiile de profil (Fiscul și Vama) demonstrează capacități subdezvoltate în materie de reguli și proceduri standardizate și transparente, precum și „reguli de joc” ambigue și impredictibile, cu impedimente de natură juridică, cum ar fi normele confuze și interpretabile.
– Din ceea ce cunoaștem, și Fiscul, și Vama au înregistrat succese în colectarea de venituri. Spuneți-ne mai multe la acest subiect.
– Deși în termeni nominali, se constată că veniturile colectate în sistemul bugetar au înregistrat un trend ascendent, inclusiv prin reducerea restanțelor (per total), o analiză mai atentă relevă faptul că, în condițiile raportării prelevărilor fiscale la PIB, încasările efective s-au situat la un nivel ce nu depășește 30 la sută, ceea ce constituie un rezultat modest.
Curtea de Conturi atrage atenția autorităților statului asupra unor slăbiciuni instituționale persistente în administrarea impozitelor și taxelor exprimate prin nestabilirea, neînregistrarea, neurmărirea și neîncasarea obligațiilor fiscale pasibile, cuantumul acestor nereguli și disfuncții însumând circa 2,5 miliarde de lei sau 2 la sută din PIB.
– Care e cea mai gravă abatere în acest sens?
– O problemă cu impact fiscal, economic și social o constituie regimul preferențial de impozitare conferit de legislația în vigoare, pentru susținerea anumitor domenii de dezvoltare economică. Având în vedere dimensiunea ce ține de facilitățile fiscale (10-14 la sută PIB anual), Curtea de Conturi a evaluat sistemul în cauză și a stabilit că regimul fiscal favorizat de stat nu produce impactul dorit. Acordarea înlesnirilor de rigoare are loc în lipsa unor criterii prestabilite, respectiv, neracordate la rezultatul final. Este simptomatic faptul că organele fiscale și vamale, fiind subordonate Ministerului Finanțelor, raportează facilități fiscale și vamale cu 5,8 miliarde de lei mai mult decât raportează însăși ministerul în cauză, denaturând astfel starea lucrurilor în ansamblu, ceea ce denotă anumite deficiențe în abordarea problematicii ca atare.
– Cum stăm la capitolul gestionarea patrimoniului public?
– Gestionarea patrimoniului public este afectată de ignorarea de către managementul autorităților/instituțiilor publice a rigorilor elementare în materie de administrare adecvată a bunurilor materiale, creând astfel premise pentru dezintegrarea acestora. În pofida reclamațiilor și recomandărilor reiterate de către Instituția Supremă de Audit, măsurile întreprinse de autoritățile statului, atât la nivel central, cât și la cel local, nu asigură gestionarea patrimoniului în spiritul principiilor de legalitate și eficiență. Un exemplu elocvent poate servi neînregistrarea în evidența contabilă a autorităților publice a patrimoniului și altor bunuri patrimoniale în valoare de circa 14,5 miliarde de lei. De asemenea, lipsește interacțiunea dintre autoritățile publice de toate nivelurile și Agenția Relații Funciare și Cadastru, pentru evaluarea și cadastrarea terenurilor, edificiilor și altor spații, fapt ce perpetuă fenomenul tranzacțiilor dubioase și ilicite. Neînregistrarea și neînscrierea în cadastru a patrimoniului public (peste două miliarde de lei) este o problemă care nu-și găsește soluții de ani de zile, în timp ce portofoliul imobiliar al statului (cantitativ și valoric) se epuizează vizibil.
– O altă carență semnalată de dvs. se referă la investițiile capitale. Ați putea deschide parantezele?
– Investițiile capitale constituie un sector cu expuneri de risc extrem de ridicat. Astfel, se creează impresia, că domeniul în cauză în general nu întrunește unele exigențe, iar responsabilitățile instituționale pentru administrarea acestuia nu sunt clar definite. Alocările anuale de fonduri pentru renovări și (re)construcții își pierd din valoare din simplul motiv că sunt redistribuite cu treabă și fără treabă, impactul fiind unul de-a dreptul dezastruos. În consecință, dezvoltarea social-economică ce ține de edificarea unei infrastructuri moderne se realizează în mod incoerent și nesistemic, iar proiectele investiționale se implementează în absența expertizelor și fundamentărilor de rigoare. În urma auditului în cadrul Ministerului Finanțelor și altor autorități (și entități) au fost identificate resurse investite (în societăți economice, inclusiv active nefinalizate) necontabilizate în cuantum de 9,5 miliarde de lei din care, grație auditorilor, pe parcursul misiunii s-a reușit repunerea în evidență a cinci miliarde de lei.
– Cu alte cuvinte, nu se prea ține cont de deficitul resurselor financiare și de austeritatea bugetară.
– Trezește atât nedumerire, cât și îngrijorare atitudinea nepăsătoare a autorităților care, prin modul defectuos de gestionare a investițiilor, admit irosirea acestora. De exemplu, cheltuirea nejustificată a peste 60 milioane de lei (2011-2014) pentru renovarea a 22 edificii ale instanțelor judecătorești, care în prezent se lichidează. La fel și Ministerul Afacerilor Interne, după ce a investit 1,3 milioane de lei pentru construcția unei cazărmi (unitatea nr.1001, trupe de carabinieri, str. Testemițeanu 31), ulterior a decis redislocarea acesteia, mijloacele fiind consumate fără rost. Ministerul Culturii nu asigură contabilizarea investițiilor și din totalul alocațiilor de 94,5 milioane de lei, potrivit Ministerului Finanțelor, cei de la Cultură au înregistrat în evidență doar 19,4 milioane de lei, restul (75,1 milioane de lei), în mod inexplicabil, lipsesc din raportarea financiară.
Din păcate, asemenea denaturări, care erau catalogate în trecut drept mistificări, au fost depistate la majoritatea ministerelor și entităților publice.
– Care este situația la întreprinderile și societățile cu participarea statului?
– Spre marele nostru regret, fondatorii, în persoana ministerelor și administrațiilor locale, habar nu au de așa noțiuni cum ar fi eficiența și rentabilitatea activelor transmise în gestiunea lor. Aceștia, având la dispoziție active publice, nu sunt orientați de către administrațiile-fondatori la rezultate și performanță, și nu există careva reglementări în vederea responsabilizării lor. Întreprinderile și societățile comerciale cu participarea statului, pe lângă activitatea economică și obținerea rezultatului financiar, mai au o sarcină primordială – realizarea interesului public. Numai că în această privință atestăm o desconsiderare din partea factorilor decizionali de toate nivelurile. Și autoritățile de supraveghere, cum ar fi Ministerul Finanțelor, și organele financiare din teritoriu se limitează doar la constatări statistice, fără a interveni cu analize și instrumente îndreptate spre revigorarea și restructurarea organizațiilor vizate. Mai mult, acest așa-numit monitoring financiar nu se extinde decât asupra entităților cu cota de participare a statului ce depășește 50 la sută, celelalte active rămânând la discreția celor care au cu totul alte interese, numai nu publice.
Între timp, potrivit situațiilor financiare anuale (2015), 84 de întreprinderi de stat (din 245 cu capital social în valoare de 6,4 miliarde de lei) au avut pierderi de peste 900 milioane de lei, iar altele 46 au contabilizat zero profit. Din 111 societăți pe acțiuni, 48 au „obținut” zero profit, iar 34 au înregistrat pierderi sub 4 miliarde de lei, ceea ce constituie echivalentul valorii cotei statului în toate societățile.
– În preocupările CCRM a intrat cumva și chestiunea remunerării în sectorul public, despre care presa a scris de atâtea ori?
– Curtea de Conturi nu pentru prima dată „bate alarma”, indicând asupra multiplelor nereguli acumulate cu anii în privința remunerării în sectorul public. Deoarece cadrul normativ se află în permanentă ajustare, nu se realizează performanțele dorite, motivul fiind deficitul de viziuni conceptuale. În consecință, orice modificare sau completare a cadrului legislativ și normativ, în lipsa unor expertize în materie de normare și tarifare, amplifică disproporțiile de remunerare între categoriile de salariați (în sectorul bugetar – pe de o parte; în sectorul nebugetar – pe de altă). Pe marginea acestui subiect, Plenul Curții nu s-a rezumat doar la o simplă „radiografie”, ci a propus Executivului o „foaie de parcurs”, în vederea redresării lucrurilor.
– Curtea de Conturi doar a constatat lacunele existente sau a venit și cu recomandări?
– Și de această dată CCRM a avertizat că respectarea principiilor de bună guvernanță este o obligațiune pentru autoritățile administrației publice centrale și locale, care gestionează mijloace bugetare și care sunt direct responsabile de instituirea și implementarea sistemului de management financiar și control. Recomandările de elaborare sau de actualizare a procedurilor, au rămas și anul acesta în topul celor care se regăsesc în rapoartele precedente, ceea ce denotă că managerii entităților publice încă nu sunt conștienți pe deplin de respectiva obligație legală și nici chiar de beneficiul realizării lor. De aceea, este extrem de important ca toate regulile și procedurile aferente acestora să pună în valoare atât activitatea desfășurată, tipul documentelor utilizate, cât și atribuțiile ce trebuie respectate.
O altă constatare a noastră, care, totodată, are și caracter de recomandare, o constituie faptul că nu sunt actualizate regulamentele de organizare și funcționare, regulamentele de ordine interioară și organigramele entităților, nu sunt actualizate atribuțiile și responsabilitățile compartimentelor (subdiviziunilor) funcționale. Pe scurt, nu se face o analiză clară a cerințelor de implementare ale sistemului de control intern. În acest sens, Curtea de Conturi a recomandat, în mod repetat, consolidarea funcției de audit intern. Printre soluțiile de ameliorare a domeniului în cauză, Curtea propune revizuirea și ajustarea de fond a Legii privind controlul financiar public intern (nr.229 din 23.09.2010).
– Recomandările sunt bune, dar CCRM ar trebui să sesizeze și organele de drept pe marginea încălcărilor depistate.
– Pe parcursul perioadei de referință, Curtea de Conturi, în scopul gestionării și raportării faptelor care au la bază suspiciuni rezonabile de fraudă/infracțiune, a remis organelor de drept nouă materiale ale auditurilor realizate, în urma examinării cărora au fost pornite 14 cauze penale.
Voi menționa că în ultimul timp, autoritățile de resort au manifestat deschiderea necesară pentru o cooperare corespunzătoare, dar există încă multe oportunități, care nici pe de parte nu sunt valorificate. Pe parcursul misiunilor de audit au fost remediate carențe de circa șapte miliarde de lei, din care peste 85 la sută țin de corectările în evidența contabilă. De obicei, remedierea lacunelor depistate și implementarea recomandărilor înaintate în raportul de audit, revine acțiunilor post-audit efectuate de entitățile auditate. Astfel, în ultimii doi ani, Curtea de Conturi a înaintat în jur de nouă sute de recomandări, din care au fost puse în practică 340 de recomandări, parțial aplicate – 230 de recomandări. Totodată, 330 de recomandări rămân a fi neîndeplinite până în prezent, iar nivelul de executare a recomandărilor de către APC-uri este de circa 50 la sută. Potrivit recentei evaluări post-audit, cei mai puțin receptivi în această privință sunt Ministerul Agriculturii și Industriei Alimentare și Agenția de Intervenție și Plăți pentru Agricultură, care ignorează cu desăvârșire recomandările Curții și care preferă să gestioneze Fondul de subvenționare a agriculturii în mod netransparent și părtinitor.
– Cum pot fi înlăturate neregulile despre care ați vorbit mai sus?
– Acest lucru va fi posibil numai în măsura în care managementul practicat la nivelul fiecărei autorități sau entități publice va fi capabil să înlăture aceste deficiențe și nu în ultimul rând, să respecte principiile de bună guvernanță. Provocarea majoră o constituie schimbarea de mentalitate a managerilor și personalului, în vederea asumării responsabilităților ce țin de o gestiune economico-financiară exigentă. Sunt convins că recomandările, constatările și concluziile Raportului anual 2015 vor contribui la sporirea responsabilității şi îmbunătăţirea managementului finanțelor publice în Republica Moldova, în conformitate cu cele mai bune practici de folosire rațională a banului public.
ww.timpul.md
interviul este a lui V.CHITAN